Umowa UE-Mercosur: między geopolityką a rolnictwem. Głos ekspertów SGGW

Umowa handlowa między Unią Europejską a krajami Mercosuru powstaje w czasie głębokich przemian globalnych – osłabienia powojennego ładu międzynarodowego, kryzysu instytucji wielostronnych oraz narastającej niepewności gospodarczej i politycznej. W tym kontekście porozumienie to ma dla UE znaczenie wykraczające poza handel: oznacza dostęp do rynku liczącego ok. 270 mln konsumentów, wzmocnienie relacji z Ameryką Południową oraz próbę ograniczenia wpływów Chin i USA w tym regionie świata. Jak podkreśla dr hab. Zbigniew M. Karaczun, prof. SGGW, Katedra Ochrony Środowiska i Dendrologii, Instytut Nauk Ogrodniczych SGGW, w Polsce debata wokół umowy koncentruje się niemal wyłącznie na jej negatywnych skutkach dla rolnictwa, często bez uwzględnienia rzeczywistych zapisów i mechanizmów ochronnych.

Jednocześnie eksperci zwracają uwagę, że nawet ograniczony dostęp produktów z Mercosuru do rynku UE może wywoływać silne skutki ekonomiczne. Profesor Marcin Gołębiewski, Katedra Hodowli i Żywienia Zwierząt, Instytut Nauk o Zwierzętach SGGW, prorektor ds. rozwoju SGGW wskazuje, że w produkcji zwierzęcej kluczowe znaczenie mają nie tylko wolumeny importu, lecz przede wszystkim różnice kosztów wytwarzania, standardów środowiskowych i dobrostanowych oraz ryzyko presji cenowej. Tańsza wołowina, drób czy produkty mleczne, wytwarzane w warunkach mniej restrykcyjnych niż w UE, mogą prowadzić do trwałego obniżenia opłacalności produkcji w Polsce i zjawiska tzw. carbon leakage, bez realnej redukcji globalnych emisji.

Podobne obawy formułowane są w odniesieniu do produkcji roślinnej. Doktor hab. inż. Arkadiusz Artyszak, prof. SGGW, Katedra Agronomii, Instytut Rolnictwa podkreśla, że rolnictwo krajów Mercosuru funkcjonuje przy znacznie niższych kosztach, m.in. z powodu intensywnego stosowania środków ochrony roślin i łagodniejszych norm środowiskowych. Może to skutkować napływem tańszych produktów, zaburzeniami rynku oraz pośrednim ograniczaniem popytu na polską żywność w innych państwach UE, a także negatywnie wpłynąć na sektory powiązane – od produkcji zbóż paszowych po bioetanol.

Zdaniem dr hab. Marty Mendel, prof. SGGW, Katedra Nauk Przedklinicznych, Instytut Medycyny Weterynaryjnej SGGW, prorektor ds. umiędzynarodowienia SGGW, porozumienie UE-Mercosur wykracza poza wymiar handlowy, tworząc przestrzeń do pogłębiania współpracy akademickiej. Dla uczelni oznacza ono możliwości rozwoju partnerstw międzynarodowych, wymiany wiedzy i doświadczeń oraz wspierania zrównoważonych, alternatywnych modeli produkcji rolnej, w tym rolnictwa regeneratywnego.

Eksperci są zgodni, że umowa UE–Mercosur niesie zarówno potencjalne korzyści, jak i istotne ryzyka. O tym, który z tych scenariuszy okaże się dominujący, zdecydują skuteczność mechanizmów ochronnych, realna egzekwowalność unijnych standardów oraz sprawność europejskiej i krajowej administracji w obszarze kontroli jakości żywności, ochrony środowiska i rynku rolnego.

Umowa UE-Mercosur w nowej rzeczywistości geopolitycznej – dr hab. Zbigniew M. Karaczun, prof. SGGW, Katedra Ochrony Środowiska i Dendrologii, Instytut Nauk Ogrodniczych SGGW
Na naszych oczach wali się powojenny ład międzynarodowy. Przestają obowiązywać sojusze, podważana jest rola międzynarodowych instytucji i ONZ, wojna i siła stają się instrumentami rozwiązywania sporów międzypaństwowych. Zwiększa to niepewność co do przyszłości – zarówno pod względem społecznym jak i gospodarczym i każe poszukiwać nowych rynków zbytu, porozumień i sojuszy. Uwarunkowania te powinny być punktem wyjścia do analizy skutków Porozumienia UE z krajami Mercosuru. Dzięki niej kraje UE nie tylko uzyskują dostęp do rynku liczącego 270 milionów ludzi, ale także budują sojusz z krajami Ameryki Południowej i ograniczają nieco wpływ Chin i USA na ten region świata. 

O Porozumieniu UE-Mercosur mówi się w Polsce niemal wyłącznie źle. W debacie dominują głównie kwestie jej wpływu na polskie (i unijne) rolnictwo, a wiele podnoszonych argumentów nie jest oparta na faktach. Brakuje refleksji, że choć umowa znosi wiele taryf celnych i otwiera rynek UE na produkty z Mercosuru, to w rzeczywistości przyznaje bardzo ograniczony dostęp do unijnego rynku m.in. dla: wołowiny (maksymalny limit importu to 99 tys. ton tj. 1,5% całkowitej produkcji UE); wieprzowiny (max. 25 tys. ton tj. 0,1%) czy drobiu (180 tys. ton, tj. 1,3%). Trudno uznać, że takie ilości zagrożą europejskim producentom, choć należy dostrzegać ryzyka, o których piszą poniżej profesorowie Arkadiusz Artyszak i Marcin Gołębiewski. Warto jednak pamiętać, że umowa zawiera klauzule chroniące rynek UE przed nagłym wzrostem importu. Wprowadzają one m.in. możliwość tymczasowego wycofania preferencji taryfowych. Ważne jest też to, że umowa otwiera rynek Mercosuru dla towarów z UE. Także dla produktów rolnych i żywności. Do tej pory ich udział w eksporcie UE do Mercosuru, ze względu na wysokie cła, wynosił jedynie 5%.

Oczywiście nie jest tak, że z Porozumieniem związane będą wyłączenie pozytywy. Jak każda umowa międzynarodowa niesie ono liczne ryzyka. Choć kraje Mercosuru mają cele w zakresie ochrony klimatu (np. Urugwaj ma taki sam cel jak UE – osiągnięcie neutralności klimatycznej w 2050 roku) i środowiska, to rolnicy nie mają tam tak wymagających zobowiązań w tym zakresie jakie funkcjonują w UE. Średnie zużycie środków ochrony roślin (9,4 kg s.c./ha) jest w krajach Mercosuru 3,5 razy (a w Brazylii nawet 4,5 razy) większe niż średnio w UE, a w państwach tych nadal dozwolone jest stosowanie wielu substancji czynnych zakazanych w UE. Efektem tak dużego zużycia środków ochrony roślin jest ryzyko wysokiej zawartości ich pozostałości w żywności. Normy w tym zakresie są w Mercosur znacznie łagodniejsze niż w UE (np. normy pozostałości glifosatu w kawie są w Unii 10 krotnie, a w przypadku wody pitnej nawet 5000 razy ostrzejsze niż w Brazylii). Nie oznacza to jednak, że produkty takie będą trafiać do UE: kraje Mercosuru wysyłając je będą musiały zapewnić, że są one zgodne z normami unijnymi, produkty te będą także podlegać wyrywkowej kontroli na granicy z UE. 

Na ryzyka zwracają także uwagę organizacje ekologiczne, wskazując, że choć zagadnienia ochrony środowiska są objęte zapisami umowy (rozdz. XIV), a strony Porozumienia deklarują, że “(…) wzrost handlu nie powinien odbywać się kosztem środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń (…)”, to brak szczegółowych regulacji, zwłaszcza w zakresie ochrony lasów tropikalnych i dobrostanu zwierząt, a umowa osłabia znaczenie zasady ostrożności UE: zmniejsza częstotliwość i skuteczność kontroli bezpieczeństwa żywności przeprowadzanych przez kraj importujący oraz ogranicza uprawnienia rządów do prewencyjnego blokowania importu w przypadku podejrzenia naruszenia przepisów dotyczących bezpieczeństwa żywności i wpływu na środowisko. Są to zarzuty prawdziwe i wymagają skutecznego wdrożenia przez UE procedur, które pozwolą na uniknięcie negatywnych skutków jakie mogą spowodować. 

W praktyce o tym jakie będą faktyczne efekty Porozumienia z Mercosur zadecydują nie tylko normy prawne w nim zawarte, ale także, a może przede wszystkim, umiejętności europejskiej (i polskiej) dyplomacji przekonującej państwa Mercosuru do wdrożenia rozwiązań ochrony środowiska funkcjonujących w UE i sprawność służb kontrolujących jakość żywności i stan środowiska. Jeśli będą skuteczne – to umowa ta przyniesie UE i Polsce korzyści.

Produkcja zwierzęca w cieniu umowy UE-Mercosur. Ryzyko cenowe, klimatyczne i systemowe

„Planowana umowa handlowa UE-Mercosur niesie istotne konsekwencje dla sektora produkcji zwierzęcej w Polsce, szczególnie w odniesieniu do wołowiny, drobiu oraz – pośrednio – rynku mleka. Jej skutki należy analizować nie tylko przez pryzmat wolumenu importu, lecz przede wszystkim w kontekście różnic kosztów produkcji, presji cenowej, śladu węglowego, bezpieczeństwa żywności oraz ryzyka tzw. carbon leakage, czyli przenoszenia emisji poza Unię Europejską.”- powiedział prof. dr hab. Marcin Gołębiewski, Katedra Hodowli i Żywienia Zwierząt SGGW, prorektor ds. rozwoju SGGW.

Najbardziej wrażliwym segmentem pozostaje produkcja wołowiny. Szacuje się, że koszt wytworzenia 1 kg wołowiny w krajach Mercosur jest o 20-40% niższy niż w UE, głównie ze względu na tańszą ziemię, pasze, energię oraz znacznie łagodniejsze wymogi środowiskowe i dobrostanowe. Tymczasem marże w europejskiej, w tym polskiej produkcji wołowiny są niskie, a w trakcie trwania tzw. „dołków cenowych” często bliskie zera. Nawet ograniczony kontyngent importowy – rzędu ok. 1% unijnej produkcji – może wywoływać nieproporcjonalnie silny efekt cenowy, obniżając ceny skupu o kilka–kilkanaście procent i wypierając lokalnych producentów z rynku.

Podobne mechanizmy dotyczą drobiu, gdzie różnice kosztów produkcji sięgają 15-30% oraz rynku mleka, w którym import tańszych produktów przetworzonych może pośrednio obniżać ceny surowca. W sektorach o wysokiej wrażliwości cenowej nawet relatywnie niewielkie wolumeny importu mogą prowadzić do trwałej erozji opłacalności.

Istotnym, a często pomijanym aspektem jest bezpieczeństwo żywności i asymetria standardów produkcji. Producenci unijni funkcjonują w jednym z najbardziej restrykcyjnych systemów regulacyjnych na świecie – obejmującym identyfikowalność „od pola do stołu”, dobrostan zwierząt, ograniczenia stosowania antybiotyków oraz surowe normy sanitarne. W krajach Mercosur obowiązują odmienne reżimy prawne i kontrolne, a zapewnienie rzeczywistej równoważności standardów w praktyce, a nie jedynie na poziomie deklaracji, pozostaje poważnym wyzwaniem. Z punktu widzenia konsumenta i systemu bezpieczeństwa żywności oznacza to zwiększenie ryzyka oraz osłabienie zaufania do wspólnego rynku.

Dodatkowym problemem jest transport. Produkty pochodzenia zwierzęcego importowane z Ameryki Południowej pokonują tysiące kilometrów w transporcie morskim i chłodniczym, generując istotne emisje gazów cieplarnianych. Pomijanie tego etapu w ocenie śladu węglowego prowadzi do zafałszowanego obrazu ich konkurencyjności klimatycznej względem produkcji lokalnej (mocno promowanej w UE).

Szczególnie kontrowersyjne pozostaje powiązanie produkcji wołowiny w krajach Mercosur z deforestacją. Ekspansja pastwisk i pośrednia presja na ekosystemy Amazonii i Cerrado generują znaczne emisje CO₂ i trwale ograniczają potencjał pochłaniania węgla. W efekcie umowa UE–Mercosur w obecnym kształcie sprzyja carbon leakage: ograniczanie produkcji w UE, obciążonej kosztami wysokich standardów środowiskowych i sanitarnych, przy jednoczesnym zwiększaniu importu z regionów o niższych wymaganiach nie prowadzi do globalnej redukcji emisji ani do poprawy bezpieczeństwa żywnościowego.

Z perspektywy polskiego rolnictwa oznacza to realne ryzyko destabilizacji rynku, utraty konkurencyjności i podważenia społecznej akceptacji dla europejskiej polityki klimatycznej i rolnej. Bez skutecznych mechanizmów egzekwowania standardów oraz uwzględnienia pełnych kosztów środowiskowych i sanitarnych liberalizacja handlu może osłabiać, a nie wzmacniać, zrównoważony rozwój sektora produkcji zwierzęcej w UE.

Następstwa wejścia w życie umowy UE-Mercosur dla produkcji roślinnej w Polsce 
Wejście w życie podpisanej umowy będzie miało zdaniem dr hab. inż. Arkadiusza Artyszaka, prof. SGGW negatywny wpływ na produkcję wielu gatunków roślin rolniczych w naszym kraju. Będzie to wpływ bezpośredni i pośredni. Przez wpływ bezpośredni należy rozumieć zaburzenia na rynku rolnym spowodowane napływem tańszych i gorszych jakościowo produktów na nasz rynek. Natomiast wpływ pośredni będzie polegał na ograniczaniu popytu na naszą żywność na rynkach krajów UE przez tańszą z grupy Mercosur.

Produkcja roślinna w krajach Mercosur odbywa się bez zachowania bardzo wysokich standardów obowiązujących w UE (restrykcyjne stosowanie środków ochrony roślin i kontrola ich pozostałości, aplikacja nawozów mineralnych, wdrożenie praktyk prośrodowiskowych), a tym samym odznacza się zdecydowanie niższymi kosztami. Z danych FAOSTAT wynika, że w 2023 r. w Polsce zużyto średnio 1,73 kg substancji czynnej (s.cz.) pestycydów na 1 ha ziemi uprawnej, w Brazylii aż 12,63 kg, a w Urugwaju – 7,35 kg. Jak podaje mgr inż. Arkadiusz Zalewski (IERiGŻ–PIB) w 2024 r. Brazylia ustanowiła absolutny rekord sprzedaży pestycydów. Chodzi o preparaty, które w UE są w dużej części zakazane lub objęte ostrymi restrykcjami. Wzrasta udział środków najbardziej niebezpiecznych (I i II klasy), a najczęściej sprzedawaną substancją czynną był glifosat. Dopuszczalne pozostałości substancji czynnych w żywności w Brazylii są wielokrotnie, nawet 400-krotnie, większe niż w UE.

W przypadku produktów wrażliwych ustanowiono kontyngenty m.in. na cukier do rafinacji (190 tys. t). Mimo że nie jest to duża ilość, to pogorszy sytuację unijnych, w tym polskich, producentów cukru. Ze względu na dużą nadprodukcję w Polsce w tym sezonie producenci cukru ograniczają kontraktację buraka cukrowego o nawet 25% w stosunku do 2025 r. Produkcja cukru z buraka cukrowego jest z oczywistych powodów znacznie droższa niż z trzciny cukrowej. Tańszy cukier napływa do UE także w ramach różnych bezcłowych kontyngentów z krajów trzecich m.in. z Ukrainy (109 tys. t). Trwają negocjacje w tej sprawie z Meksykiem (30 tys. t). 

Umowa wprowadza również bezcłowy kontyngent na import 45 tys. t miodu, to o połowę więcej niż wyniosła produkcja krajowa w 2023 r. i o 10 tys. t więcej niż wynosi obecnie obowiązujący bezcłowy kontyngent z Ukrainy. Przewiduje zniesienia ceł w okresie 4 lat od wejścia w życie w przypadku tytoniu (zwłaszcza nieprzetworzonego), co zwiększy jego konkurencyjność wobec krajowego surowca. Pod względem wielkości produkcji Brazylia jest 2., a Argentyna 9. producentem tytoniu na świecie. W Polsce uprawą tytoniu w 2025 r. zajmowało się 3,3 tys. gospodarstw, w większości małych, na powierzchni 9 tys. ha.
Większy napływ wołowiny, drobiu i jaj na rynek UE wywoła dalsze ograniczenie krajowej produkcji zwierzęcej, a to będzie miało wprost przełożenie na zapotrzebowanie na zboża paszowe (pszenica, pszenżyto, jęczmień, kukurydza). Obecnie ceny zbóż w naszym kraju są na poziomie sprzed 18 lat.

Pogorszą się warunki do produkcji etanolu stosowanego w przemyśle chemicznym. Umowa przewiduje kontyngent bezcłowy na ten produkt w wielkości 450 tys. t. Dodatkowo zostanie ustanowiony kontyngent 200 tys. t z obniżoną stawką celną na etanol do wszelkich innych zastosowań. Spowoduje to zmniejszenie zapotrzebowania na ziarno kukurydzy, która jest głównym surowcem do produkcji etanolu.

„Uważam, że zaakceptowane klauzule ochronne m.in. przez unijną rozbudowaną biurokrację będą bardzo trudne do uruchomienia i spóźnione, a tym samym bezskuteczne.” – skomentował dr hab. inż. Arkadiusza Artyszaka, prof. SGGW.

Porozumienie UE-Mercosur w perspektywie współpracy uczelni i wymiany międzyinstytucjonalnej
Zdaniem dr hab. Marty Mendel, prof. SGGW, Katedra Nauk Przedklinicznych, Instytut Medycyny Weterynaryjnej SGGW, prorektor ds. umiędzynarodowienia SGGW, porozumienie z państwami regionu Mercosur może być postrzegane nie tylko jako instrument liberalizacji wymiany handlowej, lecz również jako platforma pogłębiania współpracy w szerszym, wielowymiarowym ujęciu. W odniesieniu do uczelni stwarza ono potencjał do inicjowania nowych oraz intensyfikowania już istniejących relacji z instytucjami akademickimi, sprzyja wymianie wiedzy i doświadczeń, a także otwiera możliwości wspierania modeli produkcji alternatywnych wobec rolnictwa wielkotowarowego, w tym m.in. koncepcji rolnictwa regeneratywnego. Taka właśnie, holistyczna perspektywa współpracy z regionem Mercosur stanowiła jeden z kluczowych wątków wizyty delegacji SGGW w Brazylii i Argentynie pod koniec 2025 roku.

Podsumowanie
Umowa UE-Mercosur nie powinna być oceniana w kategoriach jednoznacznego „za” lub „przeciw”. To porozumienie o znaczeniu strategicznym, którego skutki będą zależeć nie tylko od zapisów handlowych, lecz przede wszystkim od zdolności UE do egzekwowania własnych standardów, ochrony rynku i środowiska oraz prowadzenia spójnej polityki rolnej i klimatycznej. Umowa może stanowić nie tylko instrument polityki handlowej, lecz także platformę pogłębiania współpracy naukowej i instytucjonalnej. W odniesieniu do uczelni otwiera przestrzeń do rozwoju partnerstw akademickich, wymiany wiedzy i doświadczeń oraz wspierania alternatywnych modeli produkcji rolnej, w tym koncepcji rolnictwa regeneratywnego. Taki właśnie, wielowymiarowy sposób myślenia o relacjach z regionem Mercosur był jednym z kluczowych wątków wizyty delegacji SGGW w Brazylii i Argentynie pod koniec 2025 roku.

Konsultacja merytoryczna:
dr hab. inż. Arkadiusz Artyszak, prof. SGGW, Katedra Agronomii, Instytut Rolnictwa SGGW
prof. dr hab. Marcin Gołębiewski, Katedra Hodowli i Żywienia Zwierząt, Instytut Nauk o Zwierzętach SGGW, prorektor ds. rozwoju SGGW
dr hab. Zbigniew M. Karaczun, prof. SGGW, Katedra Ochrony Środowiska i Dendrologii, Instytut Nauk Ogrodniczych SGGW
dr hab. Marta Mendel, prof. SGGW, Katedra Nauk Przedklinicznych, Instytut Medycyny Weterynaryjnej SGGW, prorektor ds. umiędzynarodowienia SGGW